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对深化住房公积金改革几个基本问题的认识
作者:周福明    文章来源:本站原创    点击数:188    更新时间:2018/2/5

诞生于上世纪90年代初的住房公积金制度,在推动住房新制度的建立,促进房地产市场的健康发展,提高缴存职工住房消费能力,帮助城镇职工改善居住条件等方面发挥的重要作用,功不可没。但随着市场经济的进一步完善,这项制度设计中原有的计划经济烙印愈发显著,成为阻碍制度作用充分发挥的主要障碍,必须引起足够重视加以解决。

一、深化改革面临的主要问题

近年来,随着经济体制改革不断深化,非公经济迅速发展壮大,从业人员不断增加,农民工成为非公经济从业人员的主要力量。行政改革通过转变政府职能,购买公共服务,向社会提供公共服务产品变得较为普及;机关事业单位用工制度发生深刻变化,编外临聘人员比例显著增加,对住房公积金制度的影响十分明显。

1、缴存方面的覆盖率不高较为突出。现阶段住房公积金制度主要涵盖城镇在职职工,其中以行政机关、事业单位、国有企业和城镇集体企业职工为主,占缴存总人数的57%以上。截止2016年底,全国住房公积金缴存人数1.31亿人,而全国参加城镇职工基本养老保险人数2.78亿人。两厢比较,两者在政策规定的缴存范围一致,但住房公积金的缴存人数不足后者的1/2,大量的非公经济组织单位职工未能有效覆盖,尤其是大量的农民工未能有效覆盖。

2、使用方面的保障作用有限十分明显。住房公积金贷款额度有限,不能满足职工的购房需求,导致“组合贷款”时有发生,职工不能一次性从住房公积金制度中获得快捷帮助。因属地管理造成的政出多门十分明显。以个贷额的确定为例,多地管理中心以公积金缴存余额的倍数设置最高贷款额度,额度达不到购房款的70%,一线城市北京、上海贷款最高额度仅为120万元,结果使高收入人群更容易多次提取和贷款使用,造成“穷帮富”现象,资金没有用到真正需要资金的低收入的人群领域。相对于商业银行而言,住房公积金贷款委托商业银行办理,导致门槛高、手续繁、期限长,影响了部分城市资金使用。商业银行可执行公积金制度的所有功能,对公积金贷款的可替代性很高,也是我们潜在的危机。

3、管理方面的收益不高、管理低效相当普遍。在资金使用上,除了给职工发放公积金贷款、购买国债,部分用于支持保障性住房建设试点项目贷款外,其他所有资金均沉淀在委托银行。住房公积金资金收益率小于2%,资金没有得到充分有效的使用。2016年末,公积金缴存余额45628亿元,个人住房贷款40535亿元,试点项目贷款126亿元,国债35亿元[1],接近5千亿元资金沉淀银行。在管理方面,各管理中心各自为政,信息管理系统不兼容,没有自上而下的统一管理机构,资金不能够在全省乃至全国范围内融通使用,使大量资金不能有效发挥作用。分散管理模式造成人力资源浪费,管理成本居高不下。人员的专业素质普遍不高,缺乏有效的专业培训。尤其是各地信息管理系统重复开发浪费惊人,有些管理中心因受制财政资金预算,开发的软件版本较低,造成系统管理模式繁琐,效率低下,运行不畅。

4、利益方面没有向低收入家庭倾斜,受益者为借款人、地方政府和银行。从当前住房公积金的低存低贷政策看,相对于缴存职工,利益获得者更多倾向于贷款职工。一是房产不断增值获得的长远利益;二是低于商业银行的贷款利率获得的利差;三是存款利率仍低于CPI增长。未能获得住房公积金贷款职工利益相对受损。现行《条例》规定,住房公积金增值收益分配,除用于中心的管理费用和建立住房公积金贷款风险准备金外,全部上缴财政用于建设城市廉租住房的补充资金,使地方政府直接受益。如2016年度,政府从中心的增值收益中提取城市廉租住房建设补充资金371.66亿元;累计提取2176.20亿元。对银行方面而言,截止2016年底,住房公积金4932亿元资金沉淀银行,这是一笔长期而稳定的资金来源,还有委托贷款手续费,2016年达到了50亿元

5、队伍建设缺乏专业人才。住建部发布的《全国住房公积金2016年年度报告》显示,“全国住房公积金服务网点3224个,从业人员4.14万人,其中,在编2.67万人,非在编1.47万人”。并没有对人员进一步细分,行业内高、中级专业人员多少,比例高低没有公布。但从陕西的情况看,系统内整体缺乏金融、财会方面的高级管理人才,缺乏风险管控识别能力。那么放眼全国,8个省市几十个城市贷款率超过100%,也就不足为奇了。另一方面,行业腐败案件高达300多起。主要是受利益的驱使,除公积金使用政策的不透明性,尤其是公积金存入委托银行存款利率的不透明外,从业人员缺乏应有的职业道德和素质,缺乏行之有效的制度监督,是导致腐败的根本原因。

二、可持续发展面临的形势和机遇

1、城镇化发展面临的自有住房率较低为住房公积金作用发挥提供了机会。2016年末,全国大陆总人口138271万人,其中城镇常住人口79298万人,占总人口比重(常住人口城镇化率)为57.35%,户籍人口城镇化率为41.2%[2]我国的城镇化率和自有住房率还很低,远低于发达国家的80%水平。去年,国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,当年城镇新增人口有1800万,未来合理的购房需求还有很大空间。据清华大学有关机构调查统计显示,40个大中城市平均住房自有率为78.6%,北上广深四大一线城市垫底,其中上海市住房自有率仅为67.9%。也就是说,尽管户均已经一套住房,但前期大量房产沉淀在炒房者手中,仍然有相当部分人没有房,他们都是需要住房公积金支持购房的合理需求者。全国农民工总量28171万人,其中,外出农民工16934万人[2]。解决好外出进城农民工的住房问题,是推动我国城镇化进程的必由之路。从世界各国的发展经验看,人均住房在3035平米以下时,人们对住房面积的需求增长较快,在我国这一增长趋势所带来的需求还将延续510年。

2、对住房的重新定位为住房公积金作用发挥找准了位置。中央经济工作会议明确提出:要坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,促进房地产市场平稳健康发展。这样的定位思路,为公积金行业制度建设指明了发展方向,公积金作为政策性住房金融,应该回归本位,依照制度设计初衷,要支持中低收入职工刚性的自住购房需求,把住房公积金制度向非公经济组织和农民工全覆盖,逐步实现住有所居。要把发放低息个人住房贷款,支持基本住房需求作为制度发展的根本目标,严格限制信贷流向投资投机性购房,而不能作为高收入人群炒房、投机性住房消费的工具。

3、人口结构变化为确定住房公积金工作重点奠定了基础。首先,未来的资金缺口压力会越来越大,当前缴纳住房公积金半年即可申请公积金贷款,很多人缴纳了几千元就可以申请10万元以上的贷款,随着贷款人数的增加,这个缺口会越来越大。其次,住房公积金的支取压力大,中国人口老龄化趋势不断加剧,越来越多的退休人员开始把住房公积金提取出来,以前年度形成的资金池将逐步缩小。从2015年起住房公积金的支出已经开始超过收入,连续两年提取超过1万亿元,占当年归集的七成以上。全国人均贷款39万元/人(陕西31万元/人),公积金余额人均不足3.5万元(陕西不到2.4万元)。必须通过开辟新的收入和负债来源,更好的发挥住房融资作用,才能不断满足职工住房贷款需求。

三、改进和完善制度的措施建议

1、体制上集中,管理上规范。集中统一管理,实现全国大一统的住房政策性金融体系是住房公积金改革的发展方向。西部有的四线城市房价每平米只有三四千元,而一线大城市房价每平米高达三五万元,大中城市和中小城市的房价差别巨大,可达10倍之多。不论是个人缴存部分,还是单位的资助部分,对公积金的缴存比例应当区别对待,房价高的城市,相应的缴存比例适当提高。随着工资的不断上涨,收入差距进一步扩大,现行的公积金缴存政策导致了低收入人群一辈子都无法实现一生的住房梦想。以安康市为例,最低保障工资1260元,公积金缴存基数最低按月2000元工资计算,单位又是按最低的缴存比例5%缴存,单位月资助100元;而效益好的单位,不但工资收入高,最高可以按照城镇年收入的3倍计算缴存基数,以2016年社平年工资52195元计算,月缴存基数最高为13049元,按12%的最高比例计算,月单位资助1566元,两厢比较,差距高达15倍,形成新的分配不公。建议设立省一级的住房公积金管理委员会,制定全省统一的实施细则,比如确定公积金最高和最低的缴存基数和缴存比例;对首次购房置业家庭,只要首付比例符合规定,贷款就不应设置上限,而不应受到单笔公积金贷款发放额度限制;但对二次购房申请公积金贷款的,可提高首付比例,并设置贷款上限等等,以示公平。

2、强化管委会的作用。住房公积金管理委员会作为住房公积金管理的决策机构,管委会的成员构成应增加社保、工商、税务等部门负责人,形成部门合力,加大对住房公积金归集、使用、管理等方面的决策力度。如在归集方面,通过工商部门营业执照的发放和审验给予约束,把建立公积金制度作为发放和审验营业执照的条件之一,加大对非公企业的执法缴存力度,逐步做到保障范围全覆盖。不论何种管理模式,只要是一定规模以上的非公企业都应该无条件的为单位所有职工缴存住房公积金。建议以立法的形式,对非公经济组织在归集上委托税务部门代为收缴,按规定由公积金管理中心按年归集额支付相应的委托代收手续费。在资金使用上,放开公积金的使用范围,可以用于购买地方政府债券和政策性金融债券;用于向保障性住房建设提供低息项目贷款,支持地方政府的经济建设,具体使用额度由管委会全体会议决定。

3、从《条例》修订上拓展覆盖范围。住房公积金制度要坚定不移的向非公经济从业人员和农民工覆盖。伴随着城镇住房货币化改革的基本完成,虽然住房建设资金不再短缺,但居民住房消费能力出现明显不足,《条例》的功能定位不再适应当前住房形势。现行《条例》对国有经济单位有用,对非公经济组织严重失灵,是形成扩面执法难的主要原因。一方面非公经济组织为职工缴存住房公积金,增加了企业负担,给企业盈利能力造成一定压力;另一方面,地方政府害怕税收减少,增加财政收入压力而不予支持。在实践中住房公积金虽有强制之名,但无强制之实,把国家“普惠”政策变成了“特惠”政策,形成新的分配不公,收入分配差距加剧。大量的非公经济从业人员,包括农民工在内,本身工资收入低,单位又不为其缴存公积金,享受不到住房公积金制度的优越性。

住房消费具有周期性长和一次性投资大的特性,国家、单位和个人三方都应是责任主体,修订《条例》应从法律的层面上予以规范,还利于民,顺应社会经济发展潮流,在城镇化建设上发挥作用,有所作为。

4、赋予管理中心行政执法权力。针对住房公积金缴存中存在的问题,赋予管理中心一定的行政处罚权力。现行非公经济组织单位职工属于社会弱势群体,单位的工会组织形同虚设,单位不为职工缴存公积金,一句经营效益不好或亏损,就万事大吉,职工也无可奈何。现行《条例》虽然赋予中心一定的执法权,但只有罚款和向法院起诉两条。管理中心由于不能直接查账,到底企业有没有能力为职工缴存不清楚?在实际工作中对非公经济组织单位很难有效操作施行,非公经济要实现利益最大化,以及来自地方政府的干预,导致执法弱化。建议赋予管理中心对单位住房公积金缴存情况有监督检查的权力,并将检查结果予以公布,在专业人员不足时,可以聘请会计事务所对被检查单位进行审计;对有能力缴存而不缴存的单位及其主要领导人有经济处罚的权力。逾期仍不改正的,可以申请人民法院强制执行。

多年以来,我们公积金人倡导的 “建立住房公积金是单位的义务,职工的权益”,对不尽公积金缴存义务的单位,到底怎么办?职工的权益如何保障,大多数的同行期待着能从修订后的《条例》中找到答案。

5、住房公积金增值收入应还利于民。住房公积金作为公众资金,按现行《条例》规定,增值收益分配除用于管理中心管理费用和提取贷款风险准备金之外,全部以城市廉租住房建设补充资金上交财政的做法有失公允,应该以红利或提高利率的形式返还给缴存职工,让利于民。对公积金当年缴存的资金按现行规定比照商业银行的一年期存款利率执行,对上年长期不使用的沉淀在管理中心的资金应根据年度增值收益情况逐步提高存款利率,在有条件的情况下,可以研究实施差别利率,按存款年度分不同档次,如同银行存款一样,实行3年、5年或5年以上等存款档次,改变公积金低存的形象,以改变公积金的提取压力。

6、改变存款方式斩断腐败的温床。从以往发生的腐败案例来看,管理中心的腐败主要集中在银行存款和使用方面。把住房公积金归集资金直接存入人民银行,由人行支付给中心利息,并赋予中心直接发放住房公积金贷款的能力。当公积金贷款资金不足时,可通过央行在全国范围内有偿调剂使用,或者直接向人行拆借给予资金支持。这样就可以避免公积金存款中的腐败,彻底断绝有些人以提高银行存款利率的幌子某取自身利益,使资金在各委托银行之间随意调动等腐败现象的发生。近年来,各地探索实行的存款招投标制度,从执行情况来看,效果并不理想,仍然有大量的住房资金沉淀在银行按活期存款计息。在使用上,公开服务承诺,办事程序,现在各地实行的“最多跑一次”服务,就能有效的遏制使用方面的腐败问题。同时,加快推进“双贯标”工作进度,进而推动住房公积金系统管理上水平,服务上台阶。进一步优化和规范业务工作流程,推行“事前严审、事中规范、事后跟踪”的全程风险管理模式,健全内部审计、内控体系和监督检查工作,实行经办人员终生负责制等,把腐败彻底扼杀在摇篮里。

7、广开视野选择管理模式。现在人们一提机构改革调整,不是美国的“两房”模式,就是德国的住房银行模式,完全脱离我国的国情。他们不是借鉴,而是照搬,没有创新意识,没有体现社会主义制度的优越性,没有结合我国城镇化建设,支持农民工进城购房的资金需求。作为银行,马云的阿里巴巴正在颠覆整个实体银行业,而银行的全天候服务是我们现在还不能达到的。我个人认为,我们一方面要在体制上向上集中,实现省级统筹,分级核算,统一政策,统一管理。另一方面,要借鉴阿里巴巴支付宝的管理平台,来创新改革我们公积金的金融管理平台。只有这样,才能解放生产力,降低管理成本,避免不必要的重复建设。如现在建设部推动的“双贯标”工作,各地各自为政,重复开发信息管理软件,从人力、物力、财力等方面造成极大的浪费。(周福明  安康市住房公积金管理中心石泉管理部原主任

 [1]《全国住房公积金2016年年度报告》

[2]2016年国民经济和社会发展统计公报》

 
 

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